評《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》(三):對宗教事務的全面管控(上、下)

邢福增(2016914日)

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邢福增:評《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》(一、二)》華人神學園地版本

 

筆者在前文指出《草案》在四方面展現較為「創新」的地方。不過,這些創新受到不同條件的制約,顯然並非修訂的重點。相反,《草案》的整體佈局讓我們看見,全面加強對宗教事務的管控,才是《草案》值得我們關注的地方。下文嘗試從四方面來說明:

 

一、全面保障國家安全的指導原則

 

〈說明〉指出,「關於打擊利用宗教危害國家安全問題」乃是次修訂的重點之一。查習氏執政後,高度重視國家安全工作,成立國家安全委員會。[1]國家安全涉及了不同的防線,宗教也是其中之一。20145月,首部《中國國家安全研究報告》出版,其中涉及宗教滲透的部分,指出「政治安全是國家安全的重要組成部分,而意識形態安全又是政治安全的核心內容。」報告又將「宗教滲透」視作「一種文化殖民和意識形態滲透」,即企圖以西方的宗教核心價值理念取代中國馬克思主義的政治信仰和國家指導思想,「改造並同化中華民族的道德觀念、文化傳統和民族精神」。質言之,宗教滲透極大威脅了當代中國意識形態安全,嚴重危害了中國國家安全,必須引起高度警惕。[2]

 

20157月全國人大常委通過新的〈國家安全法〉,強調要「防範、制止和依法懲治利用宗教名義進行危害國家安全的違法犯罪活動」(第廿七條)。[3]這標示著中共的「維穩」國策,將全面提昇至「國安」層次,如何突顯國家安全因素在宗教事務管理上,自然成為《草案》的主要關注。

 

《草案》新增第3條:「宗教事務管理堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則」,可說是修訂的指導原則。顯然,中共在宗教工作原則中所新增的「遏制極端」,也是習近平時代所重視的。[4]《條例》原來第3條第3款「任何組織或個人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度,以及其他損害國家利益、社會公共利益和公民合法權益的活動」,改為《草案》第4條第3款後,即新增了「不得利用宗教進行危害國家安全」於首項。同時,又新增「任何組織或者個人不得在不同宗教之間、同一宗教內部以及信教公民與不信教公民之間制造矛盾與衝突,不得宣揚宗教極端主義,不得利用宗教破壞民族團結、分裂國家和進行恐怖活動」(第4條)的規定。

 

此外,《草案》又新增涉宗教內容的出版物與互聯網宗教信息,禁止「含有煽動民族仇恨、分裂國家和恐怖活動」的內容(第45條、47條)。關於加強管理宗教互聯網,更是全國宗教工作會議討論的重點之一。[5]

 

在罰則方面,原有《條例》只針對「利用宗教進行危害國家安全、公共安全,侵犯公民人身權利、民主權利,妨害社會管理秩序,侵犯公私財產等違法活動」(第40條);在《草案》中則新增了「宣揚極端主義,破壞獨立自主自辦原則,煽動民族分裂和恐怖活動」的表述(第63條),大大強化了對有問題的重視。

 

再者,針對宗教教職人員的違法行為,原有《條例》只規定「宗教教職人員在宗教教務活動中違反法律、法規或者規章者」(第45條),《草案》對宗教教職人員的違法行為,更擴充為五點:

 

(一)宣揚宗教極端主義,煽動民族分裂和恐怖活動或者參與相關活動;

(二)受境外勢力支配,擅自接受境外宗教團體或者機構委任教職,以及其他違背獨立自主自辦原則行為者;

(三)違反國家有關規定接受境外捐款的;

(四)組織、主持未經批准的在宗教活動境所外舉行的宗教活動的;

(五)其他違反法律法規或者規章行為的。(第70條)

 

新增的條款,將原來只是針對「在宗教教務活動中」的違法違規行為作了延伸與擴大,清楚表明,「國家安全」與「境外滲透」的因素,成為宗教教職人員絕對不能觸犯的政治禁區。

 

《草案》為防範境外勢力的「宗教滲透」,也在多方面作出具體的佈置。例如強化了接受境外捐獻管理,如規定宗教團體、院校、活動場所接受境外組織和個人不帶條件捐贈超過10萬元者,須報縣級宗教事務部門審批(第57條)。如有違反規定接受境內外捐贈者,亦須按其違規情節接受處罰(第64條)。此外,《草案》更將宗教公民參加境外舉行的宗教活動,也納入規管範圍,規定「不得組織公民出境參加宗教方面的培訓、會議、活動等」(第41條)如有擅自組織者,則由宗教事務部門會同公安部門責令停止活動,除作罰款外,更會依法追究刑事責任」(第67條)。這是中共首次明文禁止信教公民參與此類境外的宗教培訓、會議、活動。

 

二、全面強化政府管理宗教的職能

 

如果對國家安全的重視及防範宗教滲透是《草案》的指導原則,那具體貫徹這原則的,便是進一步強化對宗教事務的管理,特別是基層的宗教管理工作。

 

〈說明〉承認:「鑒於當前基層宗教工作機構薄弱,宗教事務管理缺位等問題」,故《草案》第6條明確規定各級人民政府「應當加強對宗教工作的領導,建立健全宗教工作機制,保障宗教工作力量和必要的工作條件」。是次修訂重要的改變,是規定「村民委員會、居民委員會協助人民政府以及有關部門管理宗教事務」(第6條)。

 

查全國宗教工作會議召開時,備受推廣的廣東經驗,正是其由街鎮協管宗教務的「創新宗教活動場所管理」。[6]因此,《草案》賦予了街道辦事處對臨時宗教活動地點的成立,可以提出意見,而成立後,亦具有監督的功能(第35條)。如須舉行大型宗教活動,「鄉級人民政府或者街道辦事處」亦有管理的責任(第42條)。

 

此外,《條例》又從不同範圍強化了政府的管理宗教職能。例如將宗教活動場所建設納入土地利用總體規劃和城鄉規劃(第32條)、宗教活動場所的改建要符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和工程建設等有關法律與法規(第33條)、公安機關對申請舉行大型宗教活動的角色(第42條)、將宗教印刷品和音像制品納入國家相關規定管理、將互聯網宗教信息納入相關法律法規管理、房屋徵收部門對涉及宗教界房產的徵收時的角色(第55條)、宗教事務部門對宗教團體、校院及活動場所的財務及會計監督(第58條)、稅務部門對宗教組織及宗教教職人員的稅收管理(第59條),政府有關部門亦可進行財務、資產檢查和審計權(第59條)等。

 

《草案》的格局,與習近平在全國宗教工作會議講話時,強調要「建構積極健康的宗教關係」有關。習氏將「宗教關係」重新界定為:「黨和政府與宗教、社會與宗教、國內不同宗教、我國宗教與外國宗教、信教群眾與不信教群眾的關係。」而要處理好宗教關係,「必須牢牢把握堅持黨的領導、鞏固黨的執政地位、強化黨的執政基礎這個根本,必須堅持政教分離,堅持宗教不得干預行政、司法、教育等國家職能實施,堅持政府依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行管理。」[7] 國家宗教事務局王作安局長也強調:要「建立健全宗教工作領導機制,做好對宗教工作的引領、規劃、指導和督查」。各級黨委要「把宗教工作納入重要議事日程,推動宗教工作決策部署落實到位」。[8] 在黨的領導下,將宗教事務全面納入不同政府部門的管理範圍,是《草案》建構和諧的宗教關係的重要部署。

 

三、強化各級宗教事務部門的全面管控

毋庸置疑,在整個宗教工作管理機制中,各級宗教事務部門無疑扮演著關鍵的角色。綜觀《草案》,「宗教事務部門」合共出現出60次之多(比原有《條例》的44次增加了16次),涉及了國務院宗教事務部門、省、市、縣等不同級別。筆者整理了《草案》中涉及各級宗教事務部門的權力(參表一),可見各級宗教事務部門的權力,集行政許可的申請、到審批,以及處罰權於一身。所謂「行政許可」指行政機關管理社會事項的一種事前控制或審批手段。據《行政許可法》,凡涉及國家安全、公共安全、人物健康、生命財產安全等活動,可設定行政許可。凡屬公民、法人或其他組織自決事項,可以不設行政許可(第1213條)。由於宗教管理事務已內設了國家安全的原素,故一如既往,《草案》賦予了各級宗教事務部門事前控制式的行政許可權,不僅沒有減少,反倒更至強化。

 

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事實上,《宗教事務條例》乃行政法規,主要由國務院或其下屬部、委、局等單位起草。這些單位往往出益自身部門利益考慮,而偏重於強化自身的管理職能。是次《草案》的主要起草者是國家宗教事務局,仍然擺脫不了部門主導的問題,更多是體現了管理與控制的思維。有關問題,在是次修訂不僅沒有改善,且更益強化。雖然《草案》亦指出,「對宗教事務部門的行政行為不服的,可以依法申請行政覆議;對行政覆議決定不服的,可以依法提起行政訴訟」(第72條),但是宗教界針對政府(宗教事務部門)的行政覆議與行政訴訟,一旦觸及敏感的政治問題,特別是宗教事務部門只是執行黨委某些政治考慮的決定時,是否真的確立司法獨立,便成極大疑問了。

 

四、強化宗教團體的職能與管理

自中共建國以來,愛國宗教團體在宗教管理體制內,一直扮演重要角色。近年,中央統戰部曾發出《關於加強新形勢下宗教界代表人士隊伍建設的意見》,指出要「幫助宗教界代表人士不斷提高政治覺悟」,「在愛國主義和社會主義旗幟下,堅持政治上團結合作、信仰互相尊重,把宗教界人士和廣大信教群眾最大限度地團結到黨的周圍」。[8]

習近平執政後,對宗教界人士的統戰角色有更大的重視。他在全國宗教工作會議上,強調「宗教團體是黨和政府團結、聯繫宗教界人士和廣大信教群眾的橋梁和紐帶,要為他們開展工作提供必要的支持和幫助,尊重和發揮他們在宗教內部事務中的作用」。 [9]

職是之故,《草案》對宗教團體的職能,作出較仔細的界定(第8條):

(一)協助政府貫徹落實宗教法津法規和政策;

(二)維護信教公民的合法權益;

(三)指導宗教教務,制定宗教教規並督促落實;

(四)從事宗教文化研究,闡釋宗教教義教規,開展宗教思想建設;

(五)開展宗教教育,培養宗教教職人員,認定、管理宗教教職人員;

(六)法律、法規、規章和宗教團體章程規定的其他職能

可見,宗教團體的首要職能,是扮演協助政府貫徹落實宗教政策的角色,清楚突顯出在宗教團體也是黨國宗教管理體制的一員,強化其「官方」色彩。雖然,第二點也指出「維護信教公民的合法權益」,但一旦既有政府政策與宗教公民或宗教界的權益出現矛盾時,屆時宗教團體的「橋樑」作用,便需要絕對服從於政治正確的考慮,站穩政治立場。我們從浙江省強拆十架運動,便清楚見到愛國宗教團體的困局。[10]

 

值得留意的,是第四點「從事宗教文化研究,闡釋宗教教義教規,開展宗教思想建設」。此點並不單純是宗教界內部的教義教理探研,而是跟習近平在全國宗教工作會議提出的「宗教中國化」論述有密切關係。習指出「要用社會主義核心價值觀來引導和教育宗教界人士和信教群眾,弘揚中華民族優良傳統,用團結進步、和平寬容等觀念引導廣大信教群眾,支持各宗教在保持基本信仰、核心教義、禮儀制度的同時,深入挖掘教義教規中有利於社會和諧、時代進步、健康文明的內容,對教規教義作出符合當代中國發展進步要求、符合中華優秀傳統文化的闡釋」。[11]其實,《草案》隱藏了宗教團體須支持「中國特色的社會主義宗教理論」,特別在建設「宗教中國化」方面,作全面的配合。[12]黨國對宗教事務的管理與指導,顯然已經觸及思想教義的範疇。

 

此外,《草案》亦高度重視宗教院校,特別新增了「宗教院校」一章(第3章)。為何宗教院校在是次修訂中受到高度重視?〈說明〉明確指出:「宗教教育事關宗教的政治面貌、人才保障和長遠發展,規範宗教教育在宗教工作中具有基礎地位」。查習近平在全國宗教工作會議上,強調要「努力建設政治上可信、作風上民主、工作上高效的高素質領導班子。要堅持政治上靠得住、宗教上有造詣、品德上能服眾、關鍵時起作用的標準,支持宗教界搞好人才隊伍建設。」[13]可見,宗教院校的「政治」作用,是《草案》背後的主要關注所在,目的是要培育在政治上可靠的宗教教職人員,為黨國的宗教管理體制服務。

 

小結:舊皮袋與新酒

根據法制司的〈說明〉,《宗教事務條例修訂草案》是「使宗教事務管理的相關制度更加完善,涉及宗教事務管理相關部門的職責更加明晰,行政許可、行政處罰程序更加規範,對公民宗教信仰自由權利的保障更加有力」。從上文的討論可見,更加完善的管理、更加明晰的職責,以及更加規範的程序,是否真的「更加有力」地保障了中國公民的宗教信仰自由權利?筆者對此是有極大保留的。

 

早於2004年《宗教事務條例》頒佈時,筆者便以「新酒」與「舊皮袋」來作評論,指出《條例》仍是以管理宗教事務為主調的「舊皮袋」,未能回應中國在宗教領域方面的各種變化(新酒)。[14]事實上,「宗教事務」這個概念,是指「涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務」。時為國家宗教事務局局長的葉小文曾說,因為「涉及公共利益」,所以須要依法對宗教事務進行行政管理,這並不涉及干預宗教團體的內部事務問題。[15]由於是次修訂,進一步明確了國家安全的因素,為黨國加強對宗教事務的管理,賦予更大的力度與理據。同時,這也配合了習近平在全國宗教工作會上,提出「要提高宗教工作的法治化水平,用法律規範政府管理宗教事務的行為,用法律調節涉及宗教的各種社會關係」。[16]

 

筆者曾指出,宗教工作的法治化,是中央「依法行政」大方向在宗教領域的落實。誠然,「有法可依」比「無法無天」時代或「人治」進步,不過,這種進步,如果只在依法行政的技術層面取得保障,但卻未能在核心價值上有所突破的話,「有法可依」只是「『依』法治國」,甚至是「『以』法治國」(rule by law)的表現,跟「法治」(rule of law)仍有很遠的距離。[17]質言之,《草案》所體現的「法治化」,只是為黨國管控及規範宗教,做到有「法」可依,以「法」行事,宗教界的合法權益是否能在法律上得到更充分的保障,仍是值得商榷的。

 

抑有進者,在國家安全及法治化的大前提下,「依法對宗教事務進行行政管理」(第6條)事實上賦予了各級宗教事務部門及其他政府部門,在保障國家安全、遏制極端、抵御滲透的名義下,可以更大力度及全面地「依法」對宗教組織、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教活動,甚至宗教思想教義,作出「引導」與「管理」。因此,即或是次修訂包括了宗教法人、宗教非營利及宗教財產方面的創新(惟有關創新又受到不同條件的制約),但整體而言,《草案》呈現的,是全面強化對宗教事務的管控的思維與格局。

 

跟十年多前相比,中國的宗教領域的多元化發展已是社會不可逆轉的趨勢,但因法律滯後而帶來的張力也愈益顯著。《草案》並未有回應各方長期訴求,因應客觀發展,朝確保公民宗教自由權益的方向修訂,並將行政法規升格為《宗教法》,提交全國人大常委審議;反倒仍困囿於舊有框架,甚至倒退為全面強化管控的手段,不僅不能解決問題,反而會激發更多矛盾與衝突。此舉無疑以更舊的皮袋來盛載新酒,皮袋的破裂也是可以預見的。

全文完

 

[1] 〈中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報〉,新華網,20131112日。

 

[2] 蘇娟:〈中國意識形態安全面臨的威脅與對策思考〉,國際關係學院國際戰略與安全研究中心編:《中國國家安全研究報告(2014)》(北京:社會科學文獻出版社,2014),頁738183

 

[3] 〈中華人民共和國國家安全法(全文)〉, 中華人民共和國國防部。

 

[4] 2015年,中共召開第二新新疆工作座談合,習近平在講話中,提出「處理宗教問題的基本原則,就是保護合法、制止非法、遏制極端、抵禦滲透、打擊犯罪」。〈第二次中央新疆工作座談會要點解讀〉,網易新聞。

 

[5] 習近平在全國宗教工作會議的講話,強調要「高度重視互聯網宗教問題」。〈習近平:全面提高新形勢下宗教工作水平〉,新華網,2016423日。

 

[6] 邢福增:〈全國宗教工作會議評-地方工作經驗(一)〉,立場新聞。

 

[7] 邢福增:〈全國宗教工作會議評(四):牢牢在黨的領導下的「宗教關係」與「宗教工作法治化」〉,時代論壇。

 

[8] 王作安:〈做好新形勢下宗教工作的行動指南──深入學習貫徹習近平同志系列重要講話精神〉,人民網。

 

[9] 〈如何加強愛國宗教界代表人士隊伍建設,鞏固和發展黨同宗教界的統一戰線?〉,國家宗教局,2016424日,http://www.sara.gov.cn/xwzx/szyw/333708.htm

[10] 〈習近平:全面提高新形勢下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[11] 邢福增:〈強拆十字架與當前中國的台法性危機〉,立場新聞,https://www.thestandnews.com/china/強拆十字架與當前中國的合法性危機/

[11] 〈習近平:全面提高新形勢下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[12] 邢福增:〈全國宗教工作會議評: 中國特色社會主義宗教理論〉,立場新聞,https://www.thestandnews.com/society/全國宗教工作會議評-中國特色社會主義宗教理論/

[13] 〈習近平:全面提高新形勢下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[14] 邢福增:《新酒與舊皮袋:中國宗教立法與《宗教事務條例》解讀》(香港:中文大學崇基學院宗教與中國社會研究中心,2006)。

[15] 葉小文:〈破解「難題」的兩大進展──略談十二年來我國的宗教理論和法制建設〉,《中國宗教》,20051期,頁7

[16] 〈習近平:全面提高新形勢下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[17] 邢福增:〈近十年來中國宗教工作的評檢──從「四個必須」到「四化」〉,《鼎》,2015年秋。http://hsstudyc.org.hk/big5/tripod_b5/b5_tripod_178_02.html