評《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》(一、二)

邢福增

(2016.09.11)

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時代論壇版本

邢福增博士同意轉載

蔡少琪相關的分析

 

邢福增:評《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》(三):對宗教事務的全面管控(上、下)

二零一六年九月七日,國務院法制辦公室宣佈,「為了進一步增強立法的公開性和透明性,提高立法質量」,決定將《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》(下文簡稱《草案》)全文公開,徵求社會各界的意見。(http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201609/20160900481651.shtml

 

查《宗教事務條例》(下文簡稱《條例》)於二零零五年三月生效以來,經過十一年的實踐,已有不少關於修訂條例的討論。及二零一六年四月全國宗教工作會議召開,習近平發表重要講話,為宗教工作的新方向定調後,中央旋即於六月頒下〈中共中央、國務院關於加強和改進新形勢下宗教工作的意見〉(二零一六年16號文件),下一步自然是按有關方向指導與落實條例的修訂。

 

據法制司同時公佈的〈《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》的說明〉(下文簡稱〈說明〉)指出:「近年來,隨著國際國內形勢的深刻變化,宗教領域出現了不少新情況新問題,給宗教事務管理提出了新的課題和要求」,可見,《草案》的推出,在在反映出習近平時代對新形勢下宗教管理工作的方向與路線。

 

原有《條例》共748條,《草案》增訂為974條。根據〈說明〉,除新增了「宗教院校」和「宗教活動」兩章外,《草案》修改了36條,新增了26條,保留了12條。可見這確是頗大規模的修訂。其中涉及了九方面的重點:(一)保護宗教界合法權益;(二)打擊利用宗教危害國家安全問題;(三)明確政府職責;(四)強化宗教團體職能;(五)加強宗教院校管理;(六)明確宗教活動場所法人資格;(七)互聯網涉及宗教事務的管理問題;(八)明確宗教財產權屬;(九)遏制宗教商業化問題。

 

筆者嘗試從創新與控制兩方面來評論《草案》。首先,《草案》在四方面具有較積極之處,引進了若干新的概念:(一)宗教法人;(二)宗教非營利與公益慈善;(三)宗教財產權;及(四)宗教臨時活動地點。

 

其一,關於「宗教法人」的概念。

 

《草案》容許宗教活動場所「符合法人條件」者,「經宗教團體同意,報縣級以上人民政府宗教事務部門審核同意後,可以辦理法人登記」(第23條)。據《中華人民共和國民法通則》第36條,「法人」指「具有民事權利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。」 換言之,法人可以擁有自己的財產,並以自己的名義對外獨立進行活動、與其他人訂立契約、對他人提起訴訟或應訟。[1]不過,現時國內經登記的社會團體並不必然是「法人」,視乎其批准成立時是否已具備法人資格,否則須另行申請(《民法通則》50條)。宗教社會團體方面,完成有關登記手續後,亦可獲發〈社會團體法人登記證〉,取得法人資格。得指出,「宗教團體」僅指政府認可的「愛國宗教團體」,在基督教界,即指各級(全國、省、市〔地〕、縣〔市、區〕)基督教兩會組織(三自愛國組織及基督教協會)。

 

一直以來,宗教活動場所本身並不具有法人資格,就以基督教為例,各地已登記並附屬於基督教兩會的教堂與聚會點並不是法人。由於有關堂點不是法人,故其堂址的產權是屬於基督教的市或縣兩會,堂點也不能獨立申請印章,開立銀行戶口,而須交由兩會統一代管。因此,《草案》容許宗教活動場所辦理法人登記,在政策上確有可取之處。然而,有關申請須「經宗教團體同意」,此舉便難免存在一定阻力。因為一旦宗教活場所具備法人資格,便具有相當的獨立性(擁有自己的財產、獨立銀行帳戶),宗教團體是會否支持其所屬的場所成為獨立法人?會否因其利益考慮而不予支持?若然,《草案》的建議便僅成為虛文,無法落實。

 

查現時中國宗教的體制,呈現了獨特的二元性:一方面,分佈全國各地的宗教活動場所是構成中國宗教發展的基本主體,但由於宗教活動場所卻不具法人資格,大大削弱了基層宗教場所參與民事主體性。另方面,宗教法人的資格,只賦予各級宗教團體,目的是強化宗教團體的管理角色。《草案》有關建議如能全面落實,將有助強化基層宗教活動場所的民事角色,同時亦促使各級(特別是市、縣)宗教團體的職能轉型。不過,中國能夠建立以宗教場所為主體的宗教法人體制,就目前而言,仍視乎宗教團體是否願意支持。

 

其二,宗教非營利組織與公益慈善。

 

《草案》明確了宗教團體、宗教院校與宗教活動場所是「非營利組織」,「其財產和收入應用於與其宗旨相符的活動以及公益慈善事業」(第52條),又規定依法興辦的公益慈善事業,「按照國家規定享受相關優惠政策」(第56條)。

 

按一般理解,民間組織的性質多歸類為非營利組織(Non-Profitable OrganizationNPO)、非政府組織(Non-Governmental OrganizationNGO)或第三部門(Third Sectors)。這分類主要受西方把社會組織分為政府部門、企業公司與非政府組織三大類別影響。由於中國國情不一,故上述分類並不能簡易地應用在中國的處境。過去,中國學術界礙於對宗教性的保留,不接受將宗教組織視為民間組織。[2]是次《草案》明確了宗教團體、院校及場所的「非營利性」,是官方首次將非營利組織的概念應用在宗教範疇。

 

誠然,《草案》對「非營利」的表述,似乎主要是要「遏制宗教商業化問題」(〈說明〉),「任何組織或者個人不得私分、侵佔、挪用」宗教財產和收入(第52條)。此外,又規定任何組織或個人「不得從該宗教活動場所獲得經濟收益」(第53條),並「禁止投資、承包經營宗教活動場所或者大型露天宗教造像,禁止以宗教名義進行商業宣傳」(第54條)。這些規定,顯然是針對「宗教搭台,經濟唱戲」的現象,以及防範宗教團體及教職人員的經濟腐敗問題。這對規範中國宗教的健康發展,最少在法規上作出明確的規定。

 

其實,非營利組織與公益慈善組織之間,根本是難以區別的。宗教非營利事業,往往就是宗教慈善事業的同義詞。《條例》早已提出宗教團體及場所「可興辦社會公益事業」(第34條),如今則修訂為「公益慈善事業」。此舉,相信與近年政府的推動有密切關係。例如,二零一二年國家宗教局聯同中共中央統戰部、國家發改委、民政部及國家稅務總局聯合公佈了《關於鼓勵和規範宗教界從事公益慈善活動的意見》,便具有明確的政策指導性。二零一六年三月,全國人大通過《慈善法》,其中明確了慈善捐獻可依法享受稅收優惠(第9章)。因此,《草案》也將宗教公益慈善事業納入了國家規定的相關優惠政策內。此舉對促進中國宗教界興辦慈善事業的發展,相信具有積極的作用。

 

不過,不論在《慈善法》或《草案》,顯然並不接受「宗教慈善」的概念。事實上,「宗教」兩字並未見於《慈善法》內,而《草案》只容許宗教團體、院校、埸所及人員「依法興辦公益慈善事業」,但同時規定「任何組織或者個人不得利用公益慈善活動傳教」(第56條)。可見,中國政府仍堅持宗教與公益慈善的「分離」政策,僅容許宗教團體興辦慈善事業,而不是鼓勵發展「宗教慈業事業」。在《草案》第41條中,規定「非宗教團體、非宗教院校、非宗教活動場所不得接受宗教性的捐獻」。在此,「宗教性捐獻」一詞並未有作嚴謹的說明,似有藉「捐獻」來宣傳宗教的含意。這是否就是第56條中指陳的「利用」?如何界定「利用公益慈善活動傳教」?這些在落實時,很容易會產生主觀隨意解讀的問題。

 

其三,宗教財產權屬問題。

 

《草案》在宗教財權方面,也作出新規定。在第49條指「宗教團體、宗教院校、宗教活動場所對依法佔有的屬於國家、集體所有的財產,享有使用權和收益權。其他合法財產,屬於宗教團體、宗教院校或者宗教活動場所法人所有」。這條是《草案》新增的條款,反映出是次修訂希望解決長久懸而未決的宗教財產權屬問題。

 

〈說明〉指,「目前我國佛教寺院和道教宮觀為社會所有,伊斯蘭教清真寺為信教群眾集體所有,天主教、基督教教堂為教會所有」,在在說明了中國宗教財產權屬的多元性及複雜性。一直以來,佛道兩教對「社會所有」有較大的意見,多番要求停止使用。查「社會所有」一詞,最早見於195212月中共中央轉批中央宣傳部:「寺廟為社會所公有,僧尼一般地有使用權,但不論僧尼或佛教團體均無處理寺廟財產之權。如確係私人出資修建或購置的小廟,仍可歸私人所有。」問題是,「社會所公有」的界定並不嚴謹,也沒有法律根據,佛教界人士更指出,有政府部門動輒將之解釋為「國家所有」,再藉此侵犯佛道房產所有權。因此,佛道界對「社會所公有」的提法一直有強烈的意見。[3]

 

據《民法通則》,「財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有佔有、使用、收益和處分的權利。」(第71條)是次修訂,提出「宗教活動場所對依法佔有的屬於國家、集體所有的財產,享有使用權和收益權」,這裡,顯然是以「屬於國家、集體所有的財產」來取代「社會所有」。此乃根據《憲法》第10條:「城市的土地屬國家所有。農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於集體所有」。不過,此處僅保障了佔有權、利用權及收益權,而不包括處分權(即使用人依法處置物的權利),似乎是剝奪了依法使用者處置有關財產的權利。《草案》正面回應了佛教界廢除「社會所有」的概念,但卻將有關宗教土地的權屬納入國家所有或集體所有,而非確認為「宗教團體所有」,因而未能進一步確立其處分權。換言之,《草案》對解決涉及佛道教的宗教土地與財產,仍未能有全面的保障。

 

第四,宗教臨時活動地點。

 

《草案》第35條規定:「信教公民有進行經常性集體宗教活動需要,尚不具備條件申請設立宗教活動場所的,由信教公民代表向縣級人民政府宗教事務部門提出申請,縣級人民政府宗教事務部門徵求所在地宗教團體和鄉級人民政府或者街道辦事處意見後,可以為其指定臨時活動地點」。有關「臨時活動地點」,須接受縣級宗教事務部門的指導,其由所在地人民政府或街道辦事處進行監督。日後具備條件,可辦理成立宗教活動場所的申請手續。

 

是次提出宗教臨時活動地點的概念,相信主要是應用於解決基督教私設聚會點(家庭教會)的問題。關於如何解決家庭教會問題,中國政府一直無法突破既有框框。既無法全面取諦,也不能將之收編入兩會組織之內。數年前,曾有新興家庭教會提出獨立登記的「第三條道路」,因涉及開放結社自由的問題,而未有得到官方正面回應。[4]

 

習近平上台後,多次傳言其在家庭教會政策上會有新的舉措。先是有傳言中央安排代表與家庭教會代表在北京商談,其中曾討論合法化的可能性。及全國宗教工作會議召開,推介了廣東的宗教工作經驗,即「街鎮協管宗教事務試點工作實施方案」。筆者曾指出,此舉乃嘗試將宗教活動場所置於街道、鎮、社區、村委的管理,正好跟傳言中中央以試點方式來管理家庭教會的宗教活動場所的方案一致。[5] 八月,《環球時報》英文版報導更引述消息,呼籲政府或以備案制來解決家庭教會的地位。[6]

 

據悉,全國宗教工作會議後,政府提出從四方面來治理基督教私設聚會點:(一)一是願接受政府管理、願接受基督教兩會工作指導的家庭教會,可給予登記;(二)二是願接受政府管理,但不願接受基督教兩會工作指導的家庭教會,可給予臨時備案;(三)三是不願接受政府管理、不願接受基督教兩會工作指導的家庭教會,要做好團結轉化工作;(四)四是受海外教會滲透,不願接受政府管理及基督教兩會工作指導的家庭教會,要予以打擊。[7]《草案》在宗教「臨時活動地點」上的處理上,顯然是符合上述第三方面的原則來處理家庭教會的。

 

臨時宗教活動地點與宗教活動場所的最大分別,在於後者乃負備合法登記的身份,須符合相關條件,始獲批准設立(第20條)。而籌備設立宗教活動場所,必須由宗教團體向縣級宗教事務部門提出申請。其中,設立的條件之一,是「有擬主持宗教活動的宗教教職人員」(第20條),而「宗教教職人員」的資格,又須「經宗教團體認定」(第36條)。正如前述,「宗教團體」指基督教兩會,換言之,合法的登記基督教堂點,雖然沒有明確指出,但實際上是設定了必須跟基督教兩會發生聯繫。(二零零六年,北京的守望教會申請登記,被拒絕的理由,就是以守望未獲宗教團體認定,及其教職人員並非認可[8])。

 

相對而言,《草案》承認「信教公民有進行經常性集體宗教活動需要」,但又「不具備條件申請設立宗教活動場所」者,可由「信教公民代表」直接向縣級人民政府宗教事務部門提出申請,「縣級人民政府宗教事務部門徵求所在地宗教團體和鄉級人民政府或者街道辦事處意見後,可以為其指定臨時活動地點」。整個備案程序主要涉及「信教公民代表」與縣級宗教事務部門兩者。這無疑是要將那些不抗拒接受政府管理,但卻堅拒接受三自愛國組織指導的家庭教會打開綠燈,容許他們獨立以「臨時活動地點」的形式「備案」。不過,《草案》仍沒有完全排除愛國宗教團體的角色,因為宗教事務部門可徵求所在地宗教團體的意見,換言之,家庭教會如欲向政府備案為臨時宗教活動地點,市或縣級基督教兩會仍具有一定的角色。獲批設立者,該家庭教會活動地點會納入政府的管理系統內,受其指導(縣級宗教事務部門)與監督(所在地人民政府或街道辦事處)。

 

得指出,《草案》只為願意接受政府管理的家庭教會,解決其「活動場所」的安排,並將其納入屬地街道、鎮、社區及村委會的管理。但家庭教會本身,仍不具備合法的宗教組織的法律地位。如果落實,這未嘗不是中共家庭教會政策的一點突破,跨出了頗重要的第一(小)步。不過,即或備案成為臨時活動地點,但家庭教會的合法性仍未有根本解決,不具備法人資格,在法律上不獲認可的地位跟從前沒有分別。單純解決其聚會場地的備案安排,是否有足夠的吸引力來團結家庭教會?而基督教兩會在實際操作上,仍對其備案申請有所介入(如審核教會負責人的資格?評鑒教會的教義與信仰?),相信部份家庭教會仍不能接受此點。即或成功備案,又是否須要求定期的換證年檢?其續證條件如何?一旦不獲續證,後果如何?政府會否仍為積極引導其轉型為正式宗教活動場所而施加壓力,若然,家庭教會最終仍須跟基督教兩會發生聯繫,受其指導。質言之,《草案》僅在場地備案上釋放一點空間,但卻無法為解決家庭教會問題,提供具吸引力的長遠政策願景。

 

再者,臨時宗教活動地點接受政府的指導與監督,具體涉及何種權力運作?家庭教會的自主性會否受到干預?有關此點,相信待《草案》修訂及正式頒佈後,國家宗教事務局會著手修訂〈宗教活動場所設立審批和登記辦法〉,並將「臨時活動地點」的申請細節,以及相關的監督要點列出,才能解開疑團。但無論如何,《草案》既在各方面強化了基職政府單位對宗教事務的控制(參下文(三)),相信家庭教會場地備案後,政府的指導與監督角色,絕非一紙虛文。為獲得臨時宗教活動地點的備案資格,而要付上更多代價,此舉是否值得?

 

查全國宗教工作會議後,各地正展開基督教私設聚會點專項工作會議,加強對整治工作的部署。[9]當局是否企圖藉專項整治行動來施壓,逼使家庭教會接受登記或活動地點備案?否則即將之列入打擊對象?若然,《草案》關於臨時宗教活動地點的安排,便不應單純地理解為政府向家庭教會伸出的橄欖枝了。

 

[1] 張濤:〈中國社會團體法律環境與民法法人制度立法──法人制度論序說〉,中國法學網,http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=1223

 

[2] 王名:〈中國的民間組織〉,孫永福主編:《中外民間組織的交流與合作》(北京:中國對外經濟貿易出版社,2001),頁4243。另王名、顧林生:〈中國NGO概況〉,王名主編:《中國NGO研究──以個案為中心》(北京:清華大學NGO研究中心、聯合國區域發展中心,2000),頁1011

 

[3] 徐季良:〈關於宗教房產產權問題〉,氏著:《宗教微言集》(廈門:閩南佛學院教務處教材編寫組,1999),頁9091。徐玉成:〈關於寺廟、宮觀「社會所有」的弊端及對策〉,中國佛教協會綜合研究室編:《研究動態》,19992期,頁814

 

[4] 邢福增:〈中國基督教家庭教會的合法化〉,《基督教中國宗教文化研究社通訊》,期1920095月),頁14

 

[5] 邢福增:〈全國宗教工作會議評-地方工作經驗(一)〉,立場新聞,https://www.thestandnews.com/society/全國宗教工作會議評-地方工作經驗-/

 

[6] Liudong, Former Senior Religion Official Calls on Govt to Bring House Churches out of Darkness, Global Times 1 August 2016. 惟有關報導後來已被刪去。

 

[7] 〈中國家庭教會正面臨新試探〉,https://www.figprayer.com/new-temptations.html

 

[8] 邢福增:〈從守望教會戶外崇拜事件看中國政教關係的糾結與出路〉,《基督教中國宗教文化研究社通訊》,期2627201111月),頁9

 

[9] 〈玉溪市召開依法治理基督教私設聚會點專項工作會議〉,玉溪市宗教局,20165月。http://112.112.19.167/pub/ynethnic/gzdt/dfdt/201605/t20160505_17550.html